Tsunami Samudra Hindia 2004 adalah salah satu bencana langka yang membekas dalam ingatan global. Di Aceh, provinsi yang paling dekat dengan episentrum, gelombang itu menewaskan 168.000 orang, membuat 110.000 orang mengungsi, dan menyebabkan kerugian USD 5,1 miliar. Dunia merespons dengan bantuan yang belum pernah terjadi sebelumnya, dan Aceh menjadi laboratorium bagi rekonstruksi pascabencana.
Dua dekade kemudian, pertanyaan yang diajukan Sofyan Sufri dan Jonatan Anderias Lassa, dalam jurnal yang diterbitkan di International Journal of Disaster Risk Reduction dengan judul, “Integration of disaster risk reductionand climate change adaptation in Aceh: Progress and challenges after 20 Years of Indian Ocean Tsunamis” sederhana sekaligus mendesak.
Meski telah terbit pata tahun 2024 atau dua tahun lalu, artikel ini masih sangat relevan untuk Aceh saat risiko bencana semakin meningkat. Terbaru adalah banjir bandang dahsyat pada akhir tahun 2025 lalu di sejumlah kabupaten/kota.
Beberapa pertanyaan penting kemudian muncul: Sudahkah Aceh belajar melindungi diri dari bencana berikutnya? Dan, yang tak kalah penting, apakah sistem yang dirancang untuk mengurangi risiko bencana benar-benar terhubung dengan sistem yang dirancang untuk membantu masyarakat beradaptasi terhadap iklim yang berubah?
Jawaban mereka, berdasarkan wawancara mendalam dengan 34 pemangku kepentingan dan tinjauan menyeluruh terhadap dokumen kebijakan, cukup meng sobering. Meskipun ada kemajuan signifikan dalam infrastruktur bencana dan sistem peringatan dini, mesin kelembagaan untuk pengurangan risiko bencana (DRR) dan adaptasi perubahan iklim (CCA) tetap terfragmentasi, kurang pendanaan, dan terputus dari masyarakat yang seharusnya dilayani.
Mengapa Pertanyaan Ini Penting
Untuk memahami mengapa ini penting, ada baiknya mengetahui sedikit tentang cara kerja kebijakan bencana. DRR adalah bidang yang lebih tua dan mapan. Ia berfokus pada pengurangan kerusakan akibat bahaya alam—gempa bumi, tsunami, banjir, tanah longsor—dengan meningkatkan kesiapsiagaan, kode bangunan, sistem peringatan dini, dan rencana evakuasi. CCA adalah bidang yang lebih baru, secara khusus berfokus pada upaya membantu masyarakat menyesuaikan diri terhadap pergeseran jangka panjang dalam iklim: naiknya permukaan laut, perubahan pola curah hujan, cuaca ekstrem yang lebih sering.
Kedua bidang ini memiliki tumpang tindih yang jelas. Keduanya bertujuan mengurangi kerentanan. Keduanya bergantung pada pemahaman risiko lokal. Keduanya memerlukan keterlibatan masyarakat. Namun seperti dijelaskan Sufri dan Lassa, secara historis keduanya beroperasi dalam silo kelembagaan yang terpisah. Di Indonesia, DRR dikelola oleh Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) di tingkat nasional dan mitra provinsi serta kabupaten/kota (BPBA dan BPBD) di tingkat lokal. Sebaliknya, CCA berada di bawah Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) dan kantor lokalnya (DLHK). Dua rantai komando ini jarang bersinggungan.
Ini penting karena perubahan iklim memperburuk sebagian bahaya. Di Aceh, catat para penulis, penurunan muka tanah akibat gempa 2004 telah membuat wilayah pesisir lebih rentan terhadap banjir dan gelombang badai. Pada saat yang sama, bahaya terkait iklim—banjir, tanah longsor, erosi pantai, cuaca ekstrem, kekeringan—menjadi lebih sering dan parah. Jika DRR dan CCA tetap terpisah, Aceh berisiko menggandakan upaya, membuang sumber daya yang langka, dan melewatkan peluang untuk mengatasi pendorong risiko yang mendasar.
Komunitas internasional telah mengakui masalah ini. Kerangka Sendai untuk Pengurangan Risiko Bencana (2015–2030), yang ditandatangani Indonesia, menyerukan koherensi yang lebih besar antara DRR dan CCA. Laporan Penilaian Keenam IPCC juga menekankan bahwa pengurangan risiko bencana adalah komponen sentral dari adaptasi iklim. Tetapi seperti ditunjukkan artikel ini, menerjemahkan komitmen global menjadi praktik lokal jauh dari sederhana.
Apa yang Peneliti Lakukan
Studi ini adalah studi kasus kualitatif Provinsi Aceh, dengan perhatian khusus pada Banda Aceh, ibu kota provinsi, dan salah satu kecamatannya, Meuraxa, yang menghadapi paparan tinggi terhadap bahaya geologis dan terkait iklim. Para penulis melakukan wawancara semi-terstruktur dengan 34 aktor kunci yang terlibat dalam DRR dan CCA di tingkat provinsi, kabupaten/kota, dan desa. Mereka termasuk pejabat pemerintah dari Sekretariat Daerah Provinsi, BPBA, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah, Dinas Lingkungan Hidup dan Kehutanan (DLHK), dan instansi terkait lainnya; perwakilan dari LSM internasional dan nasional; anggota Palang Merah; serta pemimpin masyarakat, termasuk kepala Desa Lambung dan perwakilan ProKlim.
Wawancara menggali bagaimana para pemangku kepentingan memahami konsep DRR dan CCA, bagaimana tata kelola saat ini terstruktur, kemajuan apa yang telah dicapai, tantangan apa yang tersisa, dan rekomendasi apa yang akan mereka berikan. Para penulis juga meninjau berbagai dokumen kebijakan, peraturan, dan laporan dari sumber pemerintah maupun non-pemerintah. Kombinasi wawancara dan tinjauan dokumen ini memungkinkan mereka melakukan triangulasi temuan dan membangun gambaran rinci tentang lanskap kelembagaan.
Apa yang Mereka Temukan
Studi ini mengidentifikasi empat tantangan utama untuk mengintegrasikan DRR dan CCA di Aceh.
Pertama, tata kelola terfragmentasi. DRR dan CCA dikelola oleh instansi berbeda dengan budaya kerja, struktur, dan peraturan internal yang berbeda. Para penulis mengutip pejabat Palang Merah yang menjelaskan bahwa perbedaan-perbedaan ini “menghambat dan mengurangi kemampuan institusi-institusi tersebut untuk bekerja, berkomunikasi, dan mentransfer informasi secara terkoordinasi.” Seorang pejabat senior dari BAPPEDA memberikan contoh konkret: DLHK menjalankan program perubahan iklim bernama ProKlim yang berfokus pada pengurangan emisi gas rumah kaca, tetapi tidak secara strategis menangani bahaya terkait iklim—banjir, banjir bandang, cuaca ekstrem, kekeringan, tanah longsor—yang secara rutin memengaruhi Aceh. Sementara itu, BPBA memasukkan bahaya yang sama ke dalam rencana penilaian risikonya sendiri tetapi tidak melibatkan DLHK dalam prosesnya. Hasilnya, seperti dikatakan salah satu responden, adalah “upaya yang tumpang tindih, penggunaan dana dan sumber daya yang tidak efisien, dan menghambat proses konvergensi DRR dan CCA.”
Kedua, komitmen politik lemah. Banyak pejabat lokal dan politisi terpilih tidak melihat perubahan iklim sebagai prioritas mendesak. Salah satu responden dari RAPI (jaringan radio komunitas) mengatakan terus terang: “Jangankan pembuat kebijakan dan politisi setuju mengintegrasikan praktik DRR dan CCA di Aceh; mereka bahkan tidak tahu bahwa perubahan iklim akan berdampak negatif pada komunitas mereka.” Seorang pejabat pemerintah di tingkat provinsi menyatakan, “Kami percaya dampak perubahan iklim tidak terjadi di Aceh, jadi kami fokus pada respons darurat terhadap tsunami, gempa bumi, dan banjir.” Ini sangat kontras dengan pandangan pejabat senior dari Dinas Kesehatan, yang menunjukkan dampak yang dapat diamati: pola cuaca yang tidak dapat diprediksi, peningkatan kasus demam berdarah, dan gagal panen akibat musim kemarau yang panjang. Kesenjangan antara perspektif-perspektif ini menggambarkan masalah yang lebih luas: DRR dan CCA bersaing untuk mendapatkan perhatian dengan concerns yang lebih mendesak seperti pendidikan, kesehatan, dan pembangunan ekonomi.
Ketiga, pendanaan tidak memadai dan tidak dialokasikan secara khusus. Instansi DRR lokal melaporkan keterbatasan anggaran, dan tidak ada aliran pendanaan khusus untuk mengintegrasikan DRR dan CCA. Seorang responden dari BPBA mencatat, “Kami saat ini menghadapi kekurangan anggaran untuk kegiatan DRR, dan kami telah mengomunikasikan masalah ini ke kantor gubernur, tetapi sejauh ini belum ada umpan balik.” Demikian pula, seorang pejabat senior dari DLHK menjelaskan bahwa program ProKlim yang sedang berjalan didukung secara finansial oleh dana desa serta anggaran regional dan pusat, tetapi “kantor kami tidak memiliki dana khusus untuk kegiatan CCA.” Tidak adanya alokasi khusus berarti upaya integrasi bergantung pada pendanaan diskresioner, yang rentan terhadap pergeseran politik dan prioritas yang bersaing.
Keempat, keterlibatan masyarakat kurang. Para penulis menemukan bahwa banyak komunitas di Aceh terdampak oleh kondisi iklim yang berubah tetapi tidak menyadari risiko terkait dan tidak tahu cara beradaptasi. Program ProKlim, yang dimaksudkan sebagai inisiatif adaptasi berbasis masyarakat, telah diimplementasikan secara top-down di banyak desa, termasuk di Banda Aceh. Seorang warga yang dihormati dari Lambung bersaksi, “Kami tidak tahu apa itu ProKlim. Kami dulu terlibat dalam memisahkan sampah dan membuang ke tempat sampah yang sesuai … dan sekarang kami tidak lagi dilibatkan. Banyak jenis sampah di desa kami tidak dipisahkan atau dipilah.” Hanya satu dari enam responden dari kecamatan Meuraxa yang pernah mendengar tentang ProKlim. Para penulis membandingkan ini dengan kegiatan DRR seperti program Desa Tangguh dan Desa Siaga Bencana, yang telah melibatkan partisipasi masyarakat secara signifikan melalui Kementerian Sosial. Implikasinya jelas: CCA banyak yang bisa dipelajari dari pendekatan partisipatif yang membuat DRR lebih efektif di tingkat komunitas.
Apa yang Membuat Studi Ini Berharga
Kekuatan terbesar artikel ini adalah pendekatan empirisnya yang membumi. Alih-alih mengandalkan teorisasi abstrak, para penulis membiarkan para pemangku kepentingan berbicara sendiri. Kutipan-kutipannya hidup dan spesifik, memberi pembaca gambaran tentang frustrasi dan kendala dunia nyata yang membentuk implementasi kebijakan. Kontras antara pejabat Dinas Kesehatan yang melihat dampak iklim di mana-mana dan pejabat pemerintah yang bersikeras perubahan iklim “tidak terjadi di Aceh” sangatlah mengungkap. Ini menunjukkan bahwa masalahnya bukan hanya kelembagaan tetapi juga perseptual: instansi yang berbeda beroperasi dengan pemahaman yang fundamental berbeda tentang apa risikonya.
Studi ini juga memberikan kontribusi konseptual yang berharga dengan membingkai integrasi DRR dan CCA sebagai masalah “melintasi batas” (boundary crossing). Para penulis menarik literatur tentang kerja batas (boundary work) untuk berargumen bahwa mengintegrasikan dua bidang ini memerlukan bukan hanya koordinasi teknis tetapi juga konstruksi makna bersama, kepercayaan, dan pemahaman timbal balik lintas perpecahan kelembagaan. Ini adalah koreksi yang berguna terhadap pendekatan yang lebih teknokratis yang menganggap integrasi hanyalah soal perencanaan yang lebih baik atau lebih banyak pendanaan.
Akhirnya, artikel ini tepat waktu. Saat peringatan 20 tahun tsunami 2004 mendekat, wajar untuk bertanya apa yang telah dipelajari. Jawaban Sufri dan Lassa adalah bahwa meskipun Aceh telah membuat kemajuan nyata dalam infrastruktur DRR dan sistem peringatan dini, tantangan kelembagaan dan politik yang lebih dalam tetap belum terselesaikan. Ini adalah pesan penting bagi wilayah rawan bencana lain, yang sering menghadapi fragmentasi serupa antara tata kelola DRR dan CCA.
Di Mana Argumennya Bisa Lebih Kuat
Studi ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dicatat. Pertama, meskipun para penulis mewawancarai 34 pemangku kepentingan, sampelnya terkonsentrasi di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, dengan hanya sedikit suara dari tingkat desa. Perspektif anggota masyarakat biasa—mereka yang bukan kepala desa atau perwakilan program—sebagian besar absen. Ini penting karena argumen penulis tentang keterputusan masyarakat akan diperkuat dengan bukti yang lebih langsung dari masyarakat itu sendiri.
Kedua, studi ini mengandalkan persepsi yang dilaporkan sendiri daripada verifikasi independen atas hasil. Para penulis mengakui bahwa “informasi tidak cukup terdokumentasi dalam arsip pemerintah resmi,” yang membatasi kemampuan mereka memverifikasi klaim melalui laporan evaluasi formal. Ini adalah tantangan umum dalam penelitian kualitatif, tetapi berarti bahwa beberapa temuan—terutama tentang efektivitas program masa lalu—bersandar pada ingatan dan interpretasi responden daripada bukti yang terdokumentasi.
Ketiga, artikel ini bisa berbuat lebih banyak untuk menempatkan Aceh dalam konteks Indonesia dan Asia Tenggara yang lebih luas. Para penulis menyebutkan bahwa tantangan serupa telah diamati di tempat lain di Indonesia dan Asia Tenggara, tetapi mereka tidak secara sistematis membandingkan pengalaman Aceh dengan provinsi atau negara lain. Perbandingan semacam itu dapat membantu pembaca memahami tantangan mana yang spesifik untuk konteks pascatsunami Aceh dan mana yang merupakan fitur lebih umum dari tata kelola DRR dan CCA di kawasan ini.
Keempat, meskipun para penulis mengidentifikasi kurangnya komitmen politik sebagai hambatan utama, mereka tidak sepenuhnya mengeksplorasi mengapa komitmen ini kurang. Apakah ini masalah informasi yang tidak memadai, prioritas yang bersaing, atau faktor ekonomi politik yang lebih dalam? Artikel ini mengisyaratkan yang terakhir—mencatat bahwa DRR dan CCA “bersaing untuk mendapatkan perhatian dengan concerns yang lebih mendesak”—tetapi tidak mengembangkan analisis ini secara mendalam. Keterlibatan yang lebih eksplisit dengan ekonomi politik tata kelola risiko bencana akan memperkuat argumen.
Apa yang Harus Dibawa Pembaca
Pelajaran terpenting dari studi ini adalah bahwa integrasi bukan hanya masalah teknis. Ini adalah tantangan politik dan kelembagaan yang memerlukan kepemimpinan berkelanjutan, pendanaan khusus, dan keterlibatan masyarakat yang genuine. Rekomendasi penulis untuk memanfaatkan peran Sekretariat Daerah Provinsi (Sekda) sangat menarik. Karena Sekda memegang otoritas tertinggi dalam koordinasi dengan institusi lain di tingkat provinsi, ia dapat memainkan peran pivotal dalam menjembatani perpecahan antara instansi DRR dan CCA. Tetapi seperti dicatat para penulis, ini memerlukan kemauan politik—dan kemauan politik justru yang selama ini kurang.
Pelajaran kedua adalah bahwa pendekatan berbasis masyarakat berhasil. Kontras antara program ProKlim yang top-down dan program DRR yang lebih partisipatif seperti Desa Tangguh dan Desa Siaga Bencana menunjukkan bahwa CCA dapat mengambil manfaat dari mengadopsi strategi keterlibatan masyarakat yang sama yang membuat DRR lebih efektif. Ini bukan hanya soal praktik yang baik; ini soal keberlanjutan. Seperti argumen para penulis, “program yang dijalankan melalui pendekatan top-down, membatasi partisipasi masyarakat,” tidak mungkin berkelanjutan setelah pendanaan eksternal berakhir.
Pelajaran ketiga adalah bahwa tujuan Kerangka Sendai akan sulit dipenuhi tanpa mengatasi tantangan tata kelola ini. Para penulis mencatat bahwa temuan mereka “menunjukkan berbagai tantangan kunci untuk integrasi” dan mengantisipasi “kesenjangan dalam memenuhi target Kerangka Sendai 2030.” Ini adalah peringatan yang harus diperhatikan oleh pembuat kebijakan di tingkat nasional maupun lokal. Penekanan kerangka tersebut pada koherensi antara DRR dan CCA bukan hanya aspirasional; ini adalah kebutuhan praktis di dunia di mana perubahan iklim memperkuat risiko yang sudah ada.
Refleksi Akhir
Dua puluh tahun setelah Tsunami Samudra Hindia, Aceh telah membangun kembali infrastrukturnya, memasang sensor gempa dan menara sirene, serta menciptakan jaringan gedung evakuasi dan taman peringatan tsunami. Ini adalah pencapaian nyata, dan tidak diragukan lagi telah menyelamatkan nyawa. Tetapi tantangan yang lebih dalam—mengintegrasikan pengurangan risiko bencana dengan adaptasi perubahan iklim secara koheren, didanai dengan baik, dan digerakkan oleh masyarakat—sebagian besar masih belum terpenuhi.
Studi Sufri dan Lassa adalah kontribusi berharga bagi pemahaman kita tentang mengapa tantangan ini bertahan. Ini menunjukkan bahwa fragmentasi bukan hanya soal desain kelembagaan tetapi juga prioritas politik, kendala pendanaan, dan keterputusan masyarakat. Solusi yang mereka usulkan—memperkuat koordinasi melalui Sekda, mengalokasikan dana khusus untuk integrasi, dan mengadopsi pendekatan partisipatif—masuk akal dan berbasis bukti. Tetapi semua itu juga memerlukan sesuatu yang tidak dapat diundangkan atau dianggarkan: perhatian berkelanjutan dari pemimpin politik yang memahami bahwa bencana berikutnya mungkin tidak akan terlihat seperti yang terakhir.
Seperti diingatkan para penulis, tsunami 2004 diikuti oleh penurunan muka tanah yang membuat wilayah pesisir lebih rentan terhadap banjir. Perubahan iklim kini menambahkan lapisan risiko baru. Pertanyaannya adalah apakah Aceh—dan banyak wilayah lain yang menghadapi tantangan serupa—akan mampu beradaptasi pada waktunya. Artikel ini menunjukkan bahwa jawabannya kurang bergantung pada teknologi atau sumber daya daripada pada kemauan institusi untuk bekerja sama dan kemauan masyarakat untuk benar-benar dilibatkan. Itu adalah pelajaran yang layak diingat, bukan hanya untuk Aceh tetapi untuk siapa pun yang peduli dengan membangun ketahanan di dunia yang berubah.